Geld gegen Rechtsstaat

Colaj Analiza

Wenige Themen drängen immer wieder so stur auf die europäische Agenda wie die Idee, eine Abhängigkeit der Freischaltung von Kohäsionsfonds von der Einhaltung rechtsstaatlicher Standards einzuführen.

In der Europäischen Union und ihren Vorläufern galt die Justiz lange Zeit als eine der wichtigsten nationalen Zuständigkeiten – während die Mitgliedstaaten mehr und mehr wirtschaftspolitische Befugnisse nach Brüssel übertrugen, behielten sie die Kompetenz zur Organisierung des Gerichtswesens und die Entscheidungsfreiheit im Zivil-, Straf-, Verwaltungs- und Verfahrensrecht. Die Rechtsstaatlichkeit war kein Thema – sie galt, solange westliche Demokratien der Union angehörten, als gegebener Fakt. Nach 1990, als ein Prozess der Annäherung zwischen den ehemaligen kommunistischen Staaten in Osteuropa und der Union begann, verspürten die älteren Mitgliedstaaten dennoch das Bedürfnis, auch die Rechtsstaatlichkeit als Voraussetzung aufzunehmen, die ein Staat erfüllen musste, wenn er sich um einen Beitritt bewarb. Zu den vom Europäischen Rat in Kopenhagen von 1993 festgelegten Kriterien gehörten alsdann neben der funktionellen Marktwirtschaft auch die „institutionelle Stabilität als Garantie für Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte sowie Achtung und Schutz von Minderheiten”.

Allerdings hat die Erfahrung gezeigt, dass die Kopenhagener Kriterien als Instrument nach dem Beitritt eines Landes Null Wirkung mehr zeigen. Von dem Moment an, in dem ein Land Vollmitglied wird, haben die Institutionen der Union nicht viel Einfluss, um die Einhaltung der Rechtsstaatlichkeit durchzusetzen. Ein Vertragsverletzungsverfahren greift nur bei konkreten Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht, nicht wenn ein Mitglied die Rechtsstaatlichkeit durch nationale Entscheidungen berührt. Es stimmt zwar, dass es auch den Artikel 7 des funktionierenden EU-Vertrags gibt. Er sieht ein Verfahren zum Entzug von Rechten für ein Land vor, in dem ein systemisches Risiko für die Rechtsstaatlichkeit vorgefunden wird. Allerdings ist der Mechanismus umständlich, und die Sanktionen, die bis zum Stimmrechtsentzug im Rat gehen, werden als äußerst hart angesehen – daher ist die Anwendung von Artikel 7 auch als „nuclear option” angesehen.

Auch ist der sogenannte Kooperations-und Verifikationsmechanismus, der seit seinem Beitritt in 2007 auf Rumänien und Bulgarien angewandt wird, nicht gerade effektiv. Die Europäische Kommission geht in die beiden Länder, verfasst Berichte, in denen sie den Fortschritt lobt und die Angriffe auf die Rechtsstaatlichkeit kritisiert, aber jenseits der Empfehlungen sind Brüssel die Hände gebunden.

Mehrere Ereignisse haben vor allem nach 2010 gezeigt, dass entsprechende Hebel erforderlich sind, wenn die Europäische Union ihre Mitglieder zur Einhaltung der Rechtsstaatlichkeit verpflichten will. Insbesondere in Rumänien, Ungarn und Polen haben die politischen Machthaber Veränderungen am Justizwesen vorgenommen, die nach Ansicht der Europäischen Kommission die Unabhängigkeit der Richter und Staatsanwälte und damit die Existenz der Rechtsstaatlichkeit gefährden. Der Ton der Vorwürfe aus Brüssel hat sich verschärft, ebenso wie die Antworten in Bukarest, Budapest und Warschau – und der Konflikt gipfelte in der Aktivierung von Artikel 7 im Falle Polens. Doch auch die Androhung politischer Sanktionen hat Warschau nicht davon überzeugt, sich zu mäßigen und seinen Appetit auf rechtliche Veränderungen zu bändigen – umso mehr, als Ungarn seine Unterstützung für sein Nachbarland erklärte.

In den letzten Jahren wurde vor diesem Hintergrund immer beharrlicher thematisiert, dass das einzige Argument, das Mitgliedstaaten aufhorchen lässt, finanzieller Natur sein würde. So prüft man nun die Möglichkeit, dass die Europäische Union zur Auszahlung von Kohäsionsmitteln, die Nehmerländer bei der Überbrückung des Entwicklungsgefälles hilft, Bedingungen stellt.

Der gegenwärtige Moment scheint einer intensiven Debatte über dieses Thema förderlich zu sein: auf der einen Seite beginnt 2021 ein neuer Finanzrahmen, und auf der anderen Seite schlägt der Brexit, der Austritt Großbritanniens, ein Loch von geschätzt 10 Milliarden Euro im künftigen Haushalt, und die anderen großen Nettozahler sind gerufen, es zu stopfen.

Die Positionen dieser Länder sind eindeutig. Offen erklärte im Februar der französische Präsident Emmanuel Macron, der eine Kampagne zur Reform der Europäischen Union führt, dass er sich einem Haushalt widersetzen würde, der Divergenzen in Gesellschaft, Steuern oder Wertvorstellungen fördert. Länder, die das Geld nehmen und die Regeln und Werte der EU verhöhnen, halten uns zum Narren, fand er. Ein mehr oder weniger deutlicher Wink an Polen, Rumänien oder Ungarn, die massiv Geld aus dem EU-Haushalt bekommen haben – von bis zu sieben Milliarden Euro.

Aus Deutschland ist die Botschaft diplo­matischer, aber immer noch deutlich verständlich. In einem gemeinsamen Positionspapier der Bundesregierung und der Länder zur EU-Kohäsionspolitik nach dem Haushaltsjahr 2020 wird der Europäischen Kommission empfohlen, die Möglichkeit zu prüfen, „ob der Erhalt von EU­-Kohäsionsmitteln auch an die Einhaltung von recht­ staatlichen Grundprinzipien geknüpft werden kann”.

Und Mitte April sagte der italienische Außenminister Angelino in Brüssel, dass die Union im Rahmen der Diskussionen über den künftigen Haushalt über den Zusammenhang zwischen den von ihr gewährten Mitteln und der Achtung für den Rechtsstaat nachdenken sollte.

Aber es sind nicht nur einzelne Mitgliedstaaten, die ernsthaft die Einführung von Bedingungen für die Gewährung von Mitteln erwägen – auch die EU-Institutionen überlegen sich einen solchen Ansatz.

Schon im Juni 2017 haben Haushaltskommissar Günther Oettinger und Corina Cre?u, die Kommissarin für Regionalpolitik, ein Positionspapier vorgelegt, in dem über das klare Verhältnis zwischen Rechtsstaatlichkeit und effektiver Umsetzung privater oder öffentlicher Investitionen mit Finanzierung aus dem EU-Haushalt nachgedacht wird. Die Projekte sollten entsprechend dem Mehrwert finanziert werden, den sie für die Union bringen, wobei dieser anhand von Kriterien gemessen werden kann, zu denen auch die Rechtsstaatlichkeit gehört – neben der Bedienung von Zielen und Pflichten aus den EU-Verträgen, der Existenz öffentlicher Güter von europäischer Dimension, sowie Subsidiarität oder europäischen Wertvorstellungen wie Frieden und Demokratie.

Nicht zuletzt verdeutlichte Justizkommissarin Vera Jourova, im letzten Herbst in einer Rede in Helsinki, dass die europäischen Mittel besser zur Wahrung der Rechtsstaatlichkeit eingesetzt werden müssen. Nach ihrer persönlichen Meinung sollte es eine engere Abhängigkeit zwischen Rechtsstaatlichkeit und Kohäsionsfonds geben – ohne Rechtsstaatlichkeit werde es schließlich keine wirksame Regional-und Kohäsionspolitik geben, denn Korruption und Betrug werden ihren Stempel aufdrücken, meinte sie.

Aber nicht alle schätzen die Verbindung zwischen Kohäsionsfonds und Rechtsstaatlichkeit. Polen kündigte an, einen solchen Ansatz abzulehnen. Der Außenminister Warschaus sagte in einem polnischen Radiosender, dass die Strukturfonds keine barmherzigen Almosen sind, sondern eine Möglichkeit, die Ausgangschancen auszugleichen. Polen habe seine Märkte für ausländische Firmen geöffnet, die hier substanzielle Gewinne erzielen und habe dafür das Recht auf Entschädigung in Form von Strukturfonds erhalten, meinte er.

Und auch Präsident Klaus Johannis, der in Brüssel als einer der Hauptförderer der Rechtsstaatlichkeit in Rumänien betrachtet wird, ist mit der Idee nicht einverstanden – sie würde gegen die Regeln der Union verstoßen, so Iohannis.

Und selbst aus der Europäischen Kommission wird Kritik laut: Kommissarin Corina Cre?u sagte dem SPIEGEL, dass man eine Bevölkerung nicht für das bestrafen kann, was ihre Regierung tut.

Abgesehen von den vielen politischen Erklärungen erschien im November letzten Jahres jedoch ein technischeres Dokument, das stärker auf die praktischen Einzelheiten eines möglichen Mechanismus für die Korrelation von europäischen Mitteln und Rechtsstaatlichkeit eingeht und auch einige Gegenargumente zu entschärfen versucht. Verfasst wurde das Papier von drei Experten: Carl Dolan und Jasna Šelih von Transparency International und Ian Bond vom Zentrum für Europäische Reformen, einem Think Tank in Brüssel, unter dessen Logo der Bericht auch veröffentlicht wurde.

In einem ersten Schritt schlägt das Dokument regelmäßige Evaluierungen der Rechtsstaatlichkeit in allen Mitgliedstaaten vor. Die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte sammelt in dieser Hinsicht bereits einschlägige Daten, und ihr Mandat könnte ausgeweitet werden. Informationen können auch vom Europarat und der Zivilgesellschaft herangezogen werden. Auf der Grundlage dieser Bewertungen könnte die Kommission dann prüfen, ob es Probleme mit der Rechtsstaatlichkeit gibt und – falls ja , wie ernst diese sind. Bei weniger schweren Verstößen kann der betreffende Staat aufgefordert werden, einen Konformitätsfahrplan vorzulegen. Für schwerwiegendere Probleme könnte die Kommission dann die Auszahlung der Mittel aussetzen und zur Überwachung und Überprüfung schreiten. Für die Aussetzung von Zahlungen sei auch ein Präzedenzfall vorhanden, erwähnt das Dokument: 2012 stoppte die Europäische Kommission die Hälfte der Mittel für Ungarn, weil das Haushaltsdefizit die von der EU festgelegten Grenzen überschritten hat – nachdem der Rat feststellte, dass Ungarn das übermäßige Defizit berichtigt hat, wurden die Mittel wieder freigeschaltet.

Und um nicht unverhältnismäßig arme Regionen und gefährdete Bevölkerungsgruppen zu treffen, könnte das Geld schließlich direkt an sie weitergeleitet werden. Länder, die in puncto Rechtsstaat besondere Leistungen haben, könnten auf der anderen Seite mit zusätzlichen Mitteln belohnt werden, schlagen die Experten vor.

von Alex Gröblacher

Romania
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